專家解讀：我國(guó)減污降碳協(xié)同增效邁向新征程

習(xí)近平總書記在2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上部署“雙碳”工作時(shí)提出，要繼續(xù)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同效應(yīng)。中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議、中央政治局第二十九次和三十六次集體學(xué)習(xí)以及2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，對(duì)實(shí)施重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域減污降碳行動(dòng)、加快推廣應(yīng)用減污降碳技術(shù)、加快形成減污降碳的激勵(lì)約束機(jī)制等重要方面工作進(jìn)一步提出明確要求，并創(chuàng)造性地提出“十四五”時(shí)期我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向、推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時(shí)期?！稖p污降碳協(xié)同增效實(shí)施方案》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)減污降碳協(xié)同治理工作邁入了新征程。

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　　一、減污降碳協(xié)同推進(jìn)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

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　　減污降碳的協(xié)同理論來自于國(guó)際綠色低碳發(fā)展的豐富實(shí)踐。1995年、2001年政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）第二次和第三次評(píng)估報(bào)告首次提出“次生效益”（Secondary Benefits）和“協(xié)同效應(yīng)”（Co-benefits）的概念。諸多國(guó)別和案例研究結(jié)果表明，在控制溫室氣體排放的同時(shí)能有效減少其他環(huán)境污染物排放并保護(hù)生物多樣性，特別是二氧化硫、氮氧化物、顆粒物往往與二氧化碳的排放同根同源，政策的實(shí)施將獲得雙重效益并降低全社會(huì)總減排成本?！稓W洲清潔空氣計(jì)劃（CAFE）》、美國(guó)《綜合環(huán)境戰(zhàn)略（IES）》都曾推動(dòng)過此類協(xié)同行動(dòng)，阿根廷、巴西、墨西哥、菲律賓、日本、韓國(guó)都開展了相關(guān)政策實(shí)踐。自2005年《京都議定書》生效以來，在歐盟、北美、韓國(guó)、新西蘭、英國(guó)等地實(shí)施的碳市場(chǎng)機(jī)制，就是參考美國(guó)自上世紀(jì)90年代以來的二氧化硫排污權(quán)交易。2009年，美國(guó)環(huán)境署（EPA）依據(jù)美國(guó)馬薩諸塞州訴案判例把二氧化碳列為“對(duì)公眾有威脅”的污染物，并將其納入《清潔空氣法》的適用范圍，開展針對(duì)電力、汽車等行業(yè)碳排放的政策管控。

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　　發(fā)展階段的差異使得發(fā)展中國(guó)家更應(yīng)注重減污降碳的協(xié)同。英國(guó)、歐盟等工業(yè)化國(guó)家二氧化碳達(dá)峰都在上個(gè)世紀(jì)70年代，當(dāng)時(shí)并沒有專門針對(duì)碳排放控制的相關(guān)政策，環(huán)境污染物治理及同時(shí)期的煤炭轉(zhuǎn)向油氣的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整起到了關(guān)鍵作用。不同于工業(yè)化國(guó)家在上個(gè)世紀(jì)60年代以來先經(jīng)歷區(qū)域常規(guī)污染物治理，再?gòu)?0年代后進(jìn)入到全球氣候治理的進(jìn)程，廣大發(fā)展中國(guó)家這兩個(gè)治理過程往往是并行的，碳污共治的時(shí)間往往長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年。大部分發(fā)達(dá)國(guó)家在全球氣候變化進(jìn)入政治議程時(shí)基本都已經(jīng)完成了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程，而發(fā)展中國(guó)家往往仍處在現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵初期階段，所呈現(xiàn)出的排放結(jié)構(gòu)特征也因全球分工不同而與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家迥異。因此，我國(guó)現(xiàn)階段精準(zhǔn)推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效，實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)統(tǒng)籌與政策資源共享，既是基本國(guó)情下的必然選擇，也是長(zhǎng)期戰(zhàn)略下的優(yōu)化選項(xiàng)。

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　　二、我國(guó)減污降碳協(xié)同推進(jìn)的工作基礎(chǔ)

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　　我國(guó)減污降碳協(xié)同治理正在進(jìn)入實(shí)質(zhì)性推進(jìn)階段。我國(guó)溫室氣體排放與其他環(huán)境污染物存在較強(qiáng)的排放同源性和控制措施的同效性，兩者的統(tǒng)籌和協(xié)同從一開始就相伴相生。在浙江、上海、深圳、青島等地方早期實(shí)踐中，有關(guān)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)、二氧化碳達(dá)峰的“雙達(dá)”工作積累了很多好的經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)國(guó)家氣候戰(zhàn)略中心評(píng)估，2005年以來我國(guó)所實(shí)施的應(yīng)對(duì)氣候變化政策和行動(dòng)，相當(dāng)于累計(jì)節(jié)能22.1億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，相當(dāng)于減少二氧化硫排放約1192萬噸、氮氧化物排放約1130萬噸。2021年1月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》，正式提出了應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作統(tǒng)一謀劃、統(tǒng)一布置、統(tǒng)一實(shí)施、統(tǒng)一檢查的原則要求，并從戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)、制度體系、試點(diǎn)示范、國(guó)際合作等領(lǐng)域明確了目標(biāo)和任務(wù)，標(biāo)志著減污降碳從“弱相關(guān)”進(jìn)入到“強(qiáng)聯(lián)合”的階段。

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　　我國(guó)減污降碳協(xié)同機(jī)制在探索中正在逐步完善。2021年7月《環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可領(lǐng)域協(xié)同推進(jìn)碳減排工作方案》及《關(guān)于開展重點(diǎn)行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目碳排放環(huán)境影響評(píng)價(jià)試點(diǎn)的通知》出臺(tái)，率先在河北、吉林、浙江、山東、廣東、重慶、陜西等地，從電力、鋼鐵、建材、有色、石化和化工等重點(diǎn)行業(yè)入手，深入推動(dòng)試點(diǎn)工作的開展。碳監(jiān)測(cè)評(píng)估試點(diǎn)工作、“三線一單”減污降碳協(xié)同管控試點(diǎn)工作等重要協(xié)同政策部署也正在有條不紊展開。2021年9月印發(fā)《碳監(jiān)測(cè)評(píng)估試點(diǎn)方案》，在原有環(huán)境監(jiān)測(cè)工作基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)上，聚焦重點(diǎn)行業(yè)、城市、區(qū)域三個(gè)層面，探索建立高質(zhì)量的碳監(jiān)測(cè)評(píng)估技術(shù)方法體系和業(yè)務(wù)化運(yùn)行模式。與此同時(shí)，《關(guān)于推進(jìn)國(guó)家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)碳達(dá)峰碳中和相關(guān)工作的通知》明確，所有示范園區(qū)均應(yīng)將實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和作為重要目標(biāo)，并制定相應(yīng)的實(shí)施路徑舉措，并以此作為示范園區(qū)創(chuàng)建、驗(yàn)收和復(fù)查評(píng)估的重點(diǎn)考核評(píng)價(jià)內(nèi)容。2021年10月印發(fā)《關(guān)于在產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)中開展碳排放評(píng)價(jià)試點(diǎn)的通知》，優(yōu)先選擇涉及碳排放重點(diǎn)行業(yè)或正在開展規(guī)劃環(huán)評(píng)工作且具備碳排放評(píng)價(jià)工作基礎(chǔ)的國(guó)家級(jí)和省級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)先行先試，探索在產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)中開展碳排放評(píng)價(jià)的技術(shù)方法和工作路徑，推動(dòng)形成將氣候變化因素納入環(huán)境管理的機(jī)制。

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　　三、減污降碳2.0版政策展望

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　　《實(shí)施方案》是減污減碳協(xié)同方略的集大成者。方案堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，強(qiáng)化了碳達(dá)峰碳中和工作與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的目標(biāo)協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、領(lǐng)域協(xié)同、任務(wù)協(xié)同、政策協(xié)同、監(jiān)管協(xié)同。同時(shí)，方案的聚焦點(diǎn)不同于一般的末端治理，而是緊盯環(huán)境污染物和溫室氣體排放的主要源頭，把實(shí)施結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色升級(jí)作為了減污降碳的根本途徑，對(duì)水、氣、土、固廢、溫室氣體等多領(lǐng)域治理工藝、技術(shù)路線及激勵(lì)約束機(jī)制的協(xié)同提出更高的要求。此外，方案尤為注重領(lǐng)域的左右協(xié)調(diào)與央地的上下協(xié)同，鼓勵(lì)發(fā)揮“頭雁效應(yīng)”、實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破，積極推動(dòng)建立多層面、多領(lǐng)域減污降碳協(xié)同增效創(chuàng)新模式。

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　　《實(shí)施方案》是助力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)的重要力量。方案緊密銜接《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》精神，提出了京津冀及周邊地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)、汾渭平原等重點(diǎn)區(qū)域能源綠色低碳轉(zhuǎn)型的目標(biāo)與任務(wù)，在國(guó)家重大戰(zhàn)略區(qū)域、大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)海灣、重點(diǎn)城市群等。加快探索減污降碳協(xié)同增效的有效模式，并依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)和用途管制要求，將碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)納入“三線一單”分區(qū)管控體系，既堅(jiān)持了“一盤棋”，又摒棄“一刀切”，充分體現(xiàn)了促進(jìn)區(qū)域差異化發(fā)展和分類指導(dǎo)的政策意圖。

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　　《實(shí)施方案》是對(duì)綠色轉(zhuǎn)型關(guān)鍵政策的優(yōu)化整合。方案首次提出了要在鋼鐵、水泥、焦化行業(yè)及鍋爐超低排放改造中探索開展大氣污染物與溫室氣體排放協(xié)同控制改造提升工程試點(diǎn)，并要求到2030年大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域新能源汽車新車銷售量達(dá)到汽車新車銷售量的50%左右。方案強(qiáng)調(diào)了減污降碳公共服務(wù)基礎(chǔ)能力和基礎(chǔ)設(shè)施的重要性，持續(xù)完善法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、政策體系，提升統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)、監(jiān)管能力的要求，并提出了開展重點(diǎn)城市、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、重點(diǎn)企業(yè)減污降碳協(xié)同度評(píng)價(jià)的設(shè)想，正在研究探索的減污降碳協(xié)同指數(shù)將成為地方和行業(yè)全面綠色低碳轉(zhuǎn)型新的標(biāo)尺，通過協(xié)同政策賦能還有望培育出一批“雙近零”排放標(biāo)桿企業(yè)。方案還特別注重協(xié)同技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用，提出要加快重點(diǎn)領(lǐng)域綠色低碳共性技術(shù)示范、制造、系統(tǒng)集成和產(chǎn)業(yè)化，形成減污降碳領(lǐng)域國(guó)家戰(zhàn)略科技力量，這不僅有望推動(dòng)我國(guó)建成全球最大的減污降碳技術(shù)創(chuàng)新中心，還將為其他發(fā)展中國(guó)家提供優(yōu)質(zhì)、低成本的解決方案。

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　　總之，《實(shí)施方案》全面貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于碳達(dá)峰碳中和工作部署，統(tǒng)籌把握“十四五”時(shí)期我國(guó)生態(tài)文明和美麗中國(guó)建設(shè)主要任務(wù)，從戰(zhàn)略制定、制度建設(shè)、考核評(píng)價(jià)、監(jiān)督執(zhí)法等多方面建立起協(xié)同增效的內(nèi)在聯(lián)系及政策體系，將有力推動(dòng)實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益、氣候效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的多贏。

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　　作者：國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心? 柴麒敏、徐華清